風(fēng)光歸國(guó)家：規(guī)范新能源建設(shè)還是氣象部門(mén)擴(kuò)權(quán)

　　“氣候資源，是指能為人類活動(dòng)所利用的風(fēng)力風(fēng)能、太陽(yáng)能、降水和大氣成分等構(gòu)成氣候環(huán)境的自然資源”，“氣候資源為國(guó)家所有。”這一表述來(lái)源于6月14日黑龍江省第十一屆人大常委會(huì)第三十三次會(huì)議審議通過(guò)的《黑龍江省氣候資源探測(cè)和保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。原本只是一部地方性法規(guī)的條例迅速引發(fā)了公眾的猜想和調(diào)侃：如果風(fēng)和陽(yáng)光創(chuàng)造的效益也要?jiǎng)澐炙�有�?quán)，那么風(fēng)和陽(yáng)光的所有者是誰(shuí)，喝西北風(fēng)，曬太陽(yáng)是不是算在動(dòng)用這個(gè)“主人”的東西？

　　而業(yè)界人士更關(guān)心的是，《條例》的出臺(tái)是否意味著一些地區(qū)要收緊對(duì)風(fēng)能和太陽(yáng)能利用的審批？也有人質(zhì)疑，《條例》從法理上來(lái)說(shuō)是否站得住腳？引發(fā)公眾熱議的《條例》究竟要規(guī)范什么？

　　立法的適度超前？

　　盡管引發(fā)了諸多爭(zhēng)議，但在氣象部門(mén)和部分法學(xué)專家看來(lái)，《條例》的出臺(tái)意義重大。黑龍江省氣象局應(yīng)急與減災(zāi)處處長(zhǎng)馬旭清說(shuō)，這是我國(guó)出臺(tái)的首部關(guān)于氣候資源探測(cè)和保護(hù)方面的地方性法規(guī)，是黑龍江省氣候資源探測(cè)和保護(hù)工作科學(xué)化、規(guī)范化、法制化進(jìn)程中的里程碑。

　　黑龍江省的氣候資源比較豐富，其中風(fēng)力風(fēng)能的可利用區(qū)、季節(jié)利用區(qū)面積大，風(fēng)能儲(chǔ)量居全國(guó)第四位，太陽(yáng)輻射能儲(chǔ)量豐富，與長(zhǎng)江中下游及華南、華東等省份相仿。

　　但馬旭清說(shuō)，黑龍江省在氣候資源的探測(cè)和保護(hù)方面還存在一些不足需要逐步解決：首先，氣候資源探測(cè)和保護(hù)的監(jiān)管部門(mén)還不明確，有關(guān)部門(mén)的職責(zé)還不十分清楚。其次，對(duì)氣候資源的探測(cè)活動(dòng)缺乏有效監(jiān)管。有些探測(cè)活動(dòng)是企業(yè)自行開(kāi)展的，探測(cè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，資料數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確。再有，探測(cè)成果還未得到有效利用。由于氣候資源探測(cè)成果統(tǒng)一匯交、復(fù)核制度尚未建立，探測(cè)結(jié)果還沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。第四，氣候資源保護(hù)機(jī)制不健全，可能會(huì)導(dǎo)致局部氣候改變等不良后果。《條例》對(duì)規(guī)范氣候資源探測(cè)和保護(hù)意義重大。

　　有媒體報(bào)道說(shuō)，《條例》出臺(tái)的第二天，恰逢全國(guó)地方氣象立法工作座談會(huì)在北京舉行，黑龍江省人大法制工作委員會(huì)副主任王去奇介紹了《條例》出臺(tái)的背景。他說(shuō)，近年來(lái)，黑龍江省一些企業(yè)隨意探測(cè)開(kāi)發(fā)風(fēng)能、太陽(yáng)能資源問(wèn)題非常突出，針對(duì)這些問(wèn)題，黑龍江省在全國(guó)率先發(fā)布了《條例》，對(duì)企業(yè)開(kāi)發(fā)探測(cè)風(fēng)能、太陽(yáng)能資源進(jìn)行規(guī)范。

　　會(huì)場(chǎng)上，國(guó)務(wù)院法制辦副主任甘藏春也認(rèn)為，氣象立法可超前。他說(shuō)，中國(guó)不僅人口眾多，而且極端天氣災(zāi)害偏多，地方可就氣象立法空白進(jìn)行探索。

　　馬旭清說(shuō)，黑龍江省早在三四年前就啟動(dòng)了《條例》的制定工作，有關(guān)部門(mén)在2008年年末將《條例（草案）》報(bào)送省政府。

　　《條例》主要規(guī)范了氣候資源探測(cè)的原則和規(guī)劃、探測(cè)審批制度、探測(cè)結(jié)果的資料匯交、氣候可行性論證等內(nèi)容。

　　從馬旭清提供的《條例》制定過(guò)程來(lái)看，黑龍江省政府法制辦曾廣泛征求各地市政府和省直各有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，會(huì)同省人大農(nóng)林委和法工委進(jìn)行了立法調(diào)研，充分聽(tīng)取了各方面的意見(jiàn)，對(duì)《條例（草案）》內(nèi)容進(jìn)行了全面審查、修改，與有關(guān)部門(mén)進(jìn)行了反復(fù)協(xié)調(diào)和研究，并就有關(guān)問(wèn)題向國(guó)務(wù)院法制辦進(jìn)行了請(qǐng)示。

　　來(lái)自6月15日黑龍江省人民政府法制信息網(wǎng)的消息稱：黑龍江省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)與會(huì)代表普遍認(rèn)為，這部地方性法規(guī)立法時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，條款具有操作性、針對(duì)性，符合我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定，能夠較好地解決目前該省氣候資源探測(cè)和保護(hù)工作中的諸多問(wèn)題。

　　而在氣象部門(mén)看來(lái)，近年來(lái)，日漸完善的有關(guān)氣象的地方性法規(guī)對(duì)防災(zāi)減災(zāi)起了重要的作用。中國(guó)氣象局局長(zhǎng)鄭國(guó)光說(shuō)，近年來(lái)，我國(guó)地方氣象立法針對(duì)性強(qiáng)，地域特色鮮明，法規(guī)規(guī)章的適用性越來(lái)越好，專項(xiàng)立法日益增多，立法質(zhì)量越來(lái)越高。截至2012年4月，全國(guó)31個(gè)省（區(qū)、市）和具有立法權(quán)的較大的市，制定出臺(tái)了地方性法規(guī)和政府規(guī)章為155部，其中地方性氣象法規(guī)為66部，政府規(guī)章為89部。

　　風(fēng)能和太陽(yáng)能歸國(guó)家所有

　　哪些資源被劃進(jìn)了《條例》要規(guī)范的范圍？《條例》是這樣認(rèn)定氣候資源的:能為人類活動(dòng)所利用的風(fēng)力風(fēng)能、太陽(yáng)能、降水和大氣成分等構(gòu)成氣候環(huán)境的自然資源。

　　那么“國(guó)家擁有這些資源”的依據(jù)又是什么？馬旭清說(shuō)，氣候資源歸國(guó)家所有，主要依據(jù)《憲法》中有關(guān)自然資源的規(guī)定。憲法第九條規(guī)定，自然資源屬于國(guó)家所有，即全民所有。根據(jù)《條例》對(duì)氣候資源的定義，氣候資源屬于自然資源，所以氣候資源屬于國(guó)家所有，即全民所有。

　　而在長(zhǎng)期從事國(guó)有資產(chǎn)和政府管制政策研究的中國(guó)政法大學(xué)中歐法學(xué)院信息部主任王軍看來(lái)，該條例中對(duì)氣候資源的界定不夠清晰，有待商榷。

　　王軍認(rèn)為，如果氣候資源是自然界中存在的風(fēng)和太陽(yáng)光，從立法層面和理論上來(lái)看，國(guó)家有權(quán)力規(guī)定其為國(guó)有。但從人類的認(rèn)識(shí)觀來(lái)說(shuō)，若如此界定就顯得很荒唐。如果《條例》中的氣候資源是指通過(guò)探測(cè)和開(kāi)發(fā)形成的風(fēng)能和太陽(yáng)能，所有權(quán)應(yīng)歸因探測(cè)和開(kāi)發(fā)付出時(shí)間和資金成本的一方所有，收為國(guó)有是不合理的。

　　在王軍看來(lái)，確定某個(gè)事物的所有權(quán)，首先要是有形的不動(dòng)產(chǎn)，且在物理層面上能夠控制和管理。王軍認(rèn)為，風(fēng)和太陽(yáng)光是無(wú)形的，不適宜界定其所有權(quán)。

　　此外，王軍還指出，《憲法》第九條規(guī)定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有。法條中，沒(méi)有涉及風(fēng)能和太陽(yáng)能是否歸國(guó)家所有。王軍說(shuō)，不能把風(fēng)、太陽(yáng)光和風(fēng)能、太陽(yáng)能用該條文中的一個(gè)“等”字代替：概況或省略的內(nèi)容應(yīng)與文中列舉項(xiàng)目為同一類。風(fēng)和太陽(yáng)光是無(wú)形物質(zhì)，與礦產(chǎn)、森林等資源并非同類。

　　據(jù)了解，除《憲法》外，《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》、《中華人民共和國(guó)可再生能源法》和《氣象法》中都沒(méi)有界定氣候資源是否該歸國(guó)家所有。對(duì)于這一問(wèn)題的界定，國(guó)內(nèi)法律是空白。

　　中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境法教授王燦發(fā)認(rèn)為，太陽(yáng)能、風(fēng)能與人們平常所指的自然資源應(yīng)是有區(qū)別的，因?yàn)榈V藏、水流、森林等資源是有限的，如果不進(jìn)行規(guī)范，必定導(dǎo)致無(wú)序開(kāi)發(fā)而枯竭。但風(fēng)能和太陽(yáng)能則取之不盡用之不竭，強(qiáng)行收歸國(guó)有沒(méi)有必要，它不會(huì)因?yàn)槟硞�(gè)人使用而影響他人繼續(xù)享用。

　　《條例》在網(wǎng)絡(luò)上引發(fā)的熱議還包括，“如果風(fēng)能太陽(yáng)能屬于國(guó)家所有，以后太陽(yáng)能熱水器是否也要收費(fèi)？如果農(nóng)民地里的莊稼因?yàn)殚L(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有陽(yáng)光或者受大風(fēng)而受災(zāi)減產(chǎn)。農(nóng)民就可向其擁有者索賠，物權(quán)法不就有這樣的規(guī)定嗎？”

　　馬旭清說(shuō)，《條例》中提及的氣候資源是指可被開(kāi)發(fā)利用的氣候資源，而非直接利用的太陽(yáng)光、風(fēng)和空氣等。并且《條例》規(guī)范的是探測(cè)氣候資源的組織，而不是個(gè)人。不涉及直接利用氣候資源問(wèn)題，且《條例》第二十二條規(guī)定：“氣候資源的開(kāi)發(fā)利用應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，開(kāi)發(fā)利用不是《條例》調(diào)整的內(nèi)容。《條例》主要是對(duì)氣候資源的探測(cè)和保護(hù)工作進(jìn)行規(guī)范，提高氣候資源的探測(cè)數(shù)據(jù)的科學(xué)性和可比性。

　　《條例》提高了新能源產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入門(mén)檻？

　　對(duì)一些風(fēng)電廠商和太陽(yáng)能廠商來(lái)說(shuō)，他們從《條例》中讀到的是，今后在黑龍江要開(kāi)展風(fēng)能和太陽(yáng)能的相關(guān)業(yè)務(wù)又多了一個(gè)審批的婆婆——?dú)庀蟛块T(mén)，因?yàn)椤稐l例》規(guī)定，企業(yè)探測(cè)開(kāi)發(fā)風(fēng)能及太陽(yáng)能資源必須經(jīng)過(guò)氣象部門(mén)批準(zhǔn)，需要取得《氣候資源開(kāi)發(fā)探測(cè)許可證》。

　　一位風(fēng)電廠商告訴記者，按照《條例》規(guī)定，今后，凡是進(jìn)入黑龍江的風(fēng)電企業(yè)都不能隨便對(duì)風(fēng)能資源探測(cè)，要么申請(qǐng)?jiān)S可證，要么向氣象部門(mén)購(gòu)買(mǎi)相關(guān)資料。

　　對(duì)參與國(guó)家多項(xiàng)與環(huán)境有關(guān)的法律起草工作的王燦發(fā)教授看來(lái)，他至今還沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)隨意和過(guò)度使用風(fēng)能和太陽(yáng)能的現(xiàn)象，風(fēng)能和太陽(yáng)能作為可再生資源是取之不盡，用之不竭的。

　　王燦發(fā)還說(shuō)，某地因人工降雨或人工降雪的操作或有可能影響周遭氣候，使其他地區(qū)出現(xiàn)干旱等情況發(fā)生，但還未發(fā)現(xiàn)有因開(kāi)發(fā)風(fēng)能和太陽(yáng)能對(duì)環(huán)境和氣候造成不良影響的情況。

　　中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授李艷芳介紹，我國(guó)的風(fēng)能和太陽(yáng)能的開(kāi)發(fā)和利用走在前面：近年來(lái)，各類發(fā)展太陽(yáng)能和風(fēng)能的企業(yè)如雨后春筍，產(chǎn)能過(guò)剩，但對(duì)該新能源開(kāi)發(fā)和保護(hù)的立法及理論研究還比較滯后。

　　同時(shí)， 李艷芳認(rèn)為，《條例》的出臺(tái)，對(duì)氣候資源探測(cè)和保護(hù)有一定好處。但以上專家建議，想管理氣候資源不一定要把產(chǎn)權(quán)屬性定位國(guó)有，要想管理新能源企業(yè)對(duì)資源的合理開(kāi)發(fā)和使用，可通過(guò)土地審批、環(huán)保審批來(lái)操作。

　　以上專家認(rèn)為，探測(cè)和使用太陽(yáng)能、風(fēng)能的企業(yè)要經(jīng)過(guò)氣象部門(mén)的審批，無(wú)可厚非，這是給企業(yè)增加了一道門(mén)檻，必然給開(kāi)發(fā)商增加成本。

　　對(duì)氣候資源“國(guó)有化”本質(zhì)是行政審批擴(kuò)權(quán)的質(zhì)疑，馬旭清解釋說(shuō)，自然資源國(guó)家所有權(quán)往往是通過(guò)設(shè)立使用權(quán)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，而確定使用權(quán)是以行政審批的形式確立。因此，公眾誤解氣候資源屬于國(guó)家所有就是要通過(guò)行政審批擴(kuò)權(quán)和收費(fèi)。《條例》并沒(méi)有設(shè)立任何使用權(quán)，也沒(méi)有規(guī)定任何收費(fèi)項(xiàng)目，更談不上擴(kuò)權(quán)和收費(fèi)。

　　另外，馬旭清還指出，目前，黑龍江省正處于新能源大發(fā)展階段，氣候資源探測(cè)方面比較混亂，企業(yè)跑馬圈地，自主進(jìn)行探測(cè)。使用儀器不標(biāo)準(zhǔn)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，測(cè)得的氣象數(shù)據(jù)不是歸一化數(shù)據(jù)，不具有科學(xué)性、可比性。一些企業(yè)包括有外資背景的企業(yè)，也在該省探測(cè)風(fēng)力資源，既有建電廠的需要，也在實(shí)際掌握具有戰(zhàn)略意義的涉密氣象資料。加之部分以轉(zhuǎn)讓探測(cè)資料為目的探測(cè)組織，使本已混亂的氣候資源探測(cè)狀況更加復(fù)雜化，這是對(duì)國(guó)家根本利益的一種潛在重大威脅，急需立法予以規(guī)范。建立氣候資源探測(cè)審批制度，可有效規(guī)范企業(yè)探測(cè)行為，使各企業(yè)統(tǒng)一執(zhí)行相同的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、方法，解決數(shù)據(jù)的科學(xué)性和通用性問(wèn)題。同時(shí)有利于發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，也便于有密級(jí)資料的控制。<